ابراهيم محمدى ماجد

نام دادستان، يادآور مفاهيمى همچون دادسرا، جرم، مجرم و مجازات است، زيرا چه در گذشته و چه به موجب قوانين جارى از جمله ماده ۳ اصلاحى قانون تشكيل دادگاه هاى عمومى و انقلاب، رياست بر دادسرا، رياست و نظارت بر ضابطين دادگسترى، كشف و تعقيب جرم و مجرم، صدور كيفرخواست و اجراى احكام كيفرى از بارزترين وظايف دادستان محسوب مى شود. اما وظايف و محدوده اختيارات و عمل دادستان به موارد ياد شده محدود و منحصر نمى شود، اگرچه تشكيلات دادسرا و رياست دادستان بر آن، نماد شخصيت و اختيارات دادستان است ولى دادستان چه در مرتبه دادستان ديوان عالى كشور (دادستان كل كشور) و چه در مرتبه عمومى كه در هر حوزه قضايى و در هر شهرستان در معيت دادگاه انجام وظيفه مى كند، به عنوان مقام قضايى و در موقعيت مدافع حقوق عمومى از وظايف و حوزه عمل بسيار وسيع ترى برخوردار است. به طور كلى هرجا كه حقوق ملت مطرح باشد و يا حقوق آحادى از ملت كه توانايى و صلاحيت حراست و دفاع از حقوق فردى خود را ندارند نقش دادستان قابل مشاهده است. بدين لحاظ دادستان در گذشته به عنوان مدعى العموم شناخته مى شد و ماده ۵۰ قانون اصول تشكيلات عدليه مصوب ۱۳۰۷ درباره نقش دادستان اعلام مى كرد كه در محاكمات جزايى مدعى العموم حكم وكيل جماعت را دارد.
اين وكيل يا مدعى عمومى تنها در محاكمات و دادرسى ها نقش حراست و دفاع از حقوق ملت را ايفا نمى كند، بلكه در تمامى جايگاه ها و شئون اجتماعى كه حضور وكيل جامعه به علت وجود حقوق و منافع عمومى ضرورى تشخيص داده شده حاضر است. به عبارت ديگر هرجا كه حقوق عمومى اعم از حقوق متعلق به عموم مردم ايران و يا حقوق متعلق به شمارى از افراد از حيث عمومى مطرح باشد، نقش و حضور دادستان موضوعيت مى يابد. براى مثال براساس بند «ب» اصلاحى قانون پولى و بانكى كشور مصوب ،۱۳۵۱ دادستان كل كشور يا معاون وى عضو شوراى پول و اعتبار (كه صلاحيت اتخاذ تصميم درباره سياست كلى بانك مركزى ايران و نظارت بر امور پولى و بانكى كشور را برعهده دارد) است و براساس بند «ب» ماده ۲۱ همان قانون دادستان كل كشور يا معاون او عضو هيأت نظارت اندوخته اسكناس است.
همچنين وظيفه دادستان در حفظ حقوق صغار، مجانين، غائبين مفقودالاثر و افراد ضعيف جامعه يا اشخاصى كه به هر حال صلاحيت و قدرت يا حضور لازم براى دفاع از حقوق خود را ندارند، در قوانين مختلف پيش بينى شده است. مثلاً قانون مدنى در مواد ۹۸۶ و ۹۸۹ نظارت مدعى العموم بر فروش اموال غيرمنقول كسانى كه به طور قانونى يا غيرقانونى از تابعيت كشور ايران خارج مى شوند و در مواد ۱۱۸۵ ، ۱۱۸۶ و ۱۱۸۷ دخالت مدعى العموم در موارد محجور شدن يا خيانت يا غيبت و يا حبس ولى قهرى به منظور حفظ غبطه و دارايى طفل و تعيين قيم يا امين براى طفل را ضرورى دانسته است و در ماده ۱۲۲۴ صريحاً اعلام مى كند كه حفظ و نظارت در اموال صغار و مجانين و اشخاص غيررشيد مادام كه براى آنها قيم معين نشده به عهده مدعى العموم خواهد بود.
قانون تجارت در ماده ۳۶۲ فروش مال التجاره اى كه بيم فساد آن مى رود از سوى حق العمل كار را با اطلاع مدعى العموم محل وقوع مال التجاره يا نماينده او ممكن دانسته است، در ماده ۴۳۷ پس از تجويز مهر و موم اموال تاجر مقروضى كه فرار كرده يا دارايى خود را مخفى كرده، دادگاه، مهر و موم كننده را مكلف به مطلع كردن مدعى العموم از اقدام خود كرده است.
اين موارد و همه آنچه كه در قوانين مختلف بر حضور و نقش دادستان تأكيد مى كند جملگى مؤيد اين واقعيت است كه به تعبير قانونگذار در ماده ۵۰ قانون اصول تشكيلات عدليه، دادستان حكم وكيل جماعت را دارد.
اما همه نيك مى دانند كه از منظرى ديگر دولت نيز نماينده ملت در هر كشور محسوب مى شود. صرف نظر از نحوه و شكل ايجاد و اقتدار دولت در جامعه، هر دولتى نماينده و وكيل ملت خود محسوب مى شود و تمامى اركان و اقدام هاى داخلى و بين المللى آن حول محور حراست و دفاع از حقوق عامه و منافع ملت شكل مى گيرد.
بنابر قانون در جمهورى اسلامى ايران دولت برآمده از اراده عموم جامعه و نماينده ملت است و طبيعتاً تمامى اهداف آن بايد منطبق با اعتقادات و منافع ملت باشد. با عنايت به اين كه حسب نظر برخى حقوقدانان، وزارتخانه ها شخصيت حقوقى مستقلى ندارند و تمامى وزارتخانه ها، سازمان ها و دستگاه هاى اجرايى در كشور در واقع تقسيمات داخلى سازمان شخصيت حقوقى دولت را تشكيل مى دهند،(۱) لذا هر اقدامى كه از جانب هر يك از اركان و اجزاى دولت در هر منطقه و موقعيتى از كشور صورت مى گيرد، اقدام دولت تلقى مى شود و با توجه به جايگاه و نمايندگى دولت در برابر ملت بايد منافع و مصالح ملت در آن لحاظ شود. در اين رابطه بايد توجه داشت كه اقدام هاى دولت از هر سنخى كه باشد به طور كلى در ۲ قالب يا ۲ نوع قابل تحقق است. يكى اقدام هايى كه در مقام اعمال اقتدارات عمومى و انجام تكاليف مربوط به حفظ نظم جامعه صورت مى گيرد و از آن به اعمال حاكميت ياد مى شود و ديگرى اعمالى كه از تكاليف دولت نيست و دولت هم مانند ساير اشخاص ممكن است به قصد انتفاع انجام دهد و موسوم به اعمال تصدى است.(۲)
هرچند كه در باب مبناى علمى اعمال حاكميت دولت و تميز آن از اعمال تصدى، ميان حقوقدانان اختلاف نظر وجود دارد و به اعتقاد برخى تشخيص اعمال حاكميت قوه مجريه از اعمال تصدى آن خيلى مشكل است(۳) اما براساس ماده ۱۱ قانون مسئوليت مدنى مصوب ۱۳۳۹ كه اشعار مى دارد در مورد اعمال حاكميت دولت هرگاه اقدام هايى كه برحسب ضرورت براى تأمين منافع اجتماعى طبق قانون انجام و موجب ضرر ديگرى شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود و صرف نظر از بحث هاى حقوقى كه درخصوص مفاد اين ماده و در ارتباط با مسئوليت مدنى دولت مطرح است، مى توان براى دولت به عنوان نماينده رسمى جامعه درباره اقدام هايى كه اولاً برحسب ضرورت و ثانياً با هدف تأمين منافع اجتماعى طبق قانون انجام مى شود شأن خاصى قائل شد و بدون مداقعه و منازعه حقوقى در اين مقوله كه اقدام هاى موصوف جزو كدام دسته از اعمال دولت (حاكميت يا تصدى) است، حمايت قانونى در حد نبود مسئوليت مدنى براى دولت را در موارد مزبور در نظر گرفت.(۴)
اما روشن است كه اقدام هاى عام المنفعه دولت كه برحسب ضرورت صورت مى گيرد بعضاً در تعارض با حقوق اشخاص معدود و معينى در جامعه قرار مى گيرد و لازم است كه حقوق عمومى بر حقوق خصوصى افراد مقدم شمرده شود. اين تعارض نوعاً شكل كلى دارد مانند اتخاذ تصميم ها و اجرا كردن امورى كه به هر حال برخى افراد با وجود مصلحت و منفعت كلى جامعه از آن متضرر مى شوند و يا منافع و مصالح شخصى خود را چندان با آن سازگار نمى بينند. لكن در برخى موارد حقوق عمومى و اقدام هاى دولت به طور مستقيم در برابر حقوق اشخاص قرار گرفته و مستقيماً موجب اضرار فرد مى شود به گونه اى كه اقدام دولت ملازمه با ورود خسارت و تخريب اموال فرد يا افرادى دارد. اكنون مسأله اين است كه قانونگذارى كه در ماده ۱۱ قانون مسئوليت مدنى در حد برائت و فقدان مسئوليت دولت در برابر افراد زيان ديده از اقدام هايى كه برحسب ضرورت و به منظور تأمين منافع اجتماعى صورت مى گيرد، جانبدارى مى كند، چگونه اين تعارض مستقيم ميان حقوق عمومى و خصوصى را حل كرده و در برابر مزاحمت حقوق خصوصى برخى افراد با اقدام هاى دولت از حقوق جامعه و دولت حمايت مى كند؟
واقعيت اين است كه با توجه و تأمل در قوانينى كه مبين تجويز اقدام هاى عام المنفعه و البته زيان بار دولت نسبت به حقوق خصوصى افراد است، مشخص مى شود كه صرف نظر از نوع اقدام و اعمال دولت يعنى حتى در مواردى كه موضوع اقدام از نوع اعمال تصدى باشد، حمايت قانونى از دولت صريحاً مدنظر قرار گرفته و اين حمايت از نماينده و وكيل ملت، در هر جا كه ضرورى تشخيص داده شده با پشتوانه و به وسيله دادستان و مدعى العموم يا به تعبير قانون وكيل جماعت صورت گرفته است. در اين رابطه شواهد مختلفى در قوانين موضوعه يافت مى شود كه هر يك مؤيد جايگاه دادستان به عنوان ياور و حامى دولت در اقدام هاى عام المنفعه و ضرورى است. برخى از شواهد به اين شرح قابل ذكر است.
۱- براساس لايحه قانونى نحوه تخليه ساختمان هاى استيجارى وسيله وزارتخانه ها و شركت ها و سازمان هاى دولتى مصوب ۱۳۵۸‎/۴‎/۳۱ شوراى انقلاب، وزارتخانه ها و اداره ها و شركت ها و سازمان هاى دولتى تابعه و وابسته مى توانستند به تخليه هر يك از ساختمان هاى استيجارى خود قبل از انقضاى مدت اجاره مبادرت كنند و در صورت احتياج نداشتن به آنها اخطار ۱۵ روزه براى تحويل به موجر دهند. در صورت ياد شده قرارداد اجاره از تاريخ تخليه منفسخ بوده و موجر استحقاق دريافت بقيه مدت اجاره را نداشت. قانون مزبور كه صريحاً منافع عمومى را بر حقوق موجرين طرف قرارداد با دولت ترجيح داده و حكم خود را بر روابط قراردادى مبتنى بر اراده آزاد اشخاص حاكم گردانيده است، تصريح مى نمايد «چنانچه موجر ظرف مدت مذكور حاضر به تحويل مورد اجاره نشد، حضور نماينده دادستان براى تخليه مورد اجاره كافى خواهد بود.»
۲- لايحه قانونى واگذارى و تخليه اماكن و محل ها در فرودگاه هاى كشور مصوب ۱۳۵۸‎/۶‎/۲۷ شوراى انقلاب به سازمان هواپيمايى كشورى اجازه داده است تا اماكن و محل هايى را نظير دفاتر كار شركت ها و مؤسسه ها، محل رستوران، تريا، فروشگاه، غرفه كيوسك با احراز ارتباط با فعاليت ها و نيازمندى هاى هواپيمايى كشورى در فرودگاه هاى كشور حسب ضرورت و به تشخيص خود، به اشخاص حقيقى يا حقوقى واجد شرايط به اجاره واگذار كند. ماده ۲ قانون مرقوم اين نوع واگذارى ها را مستثنى از قانون روابط موجر و مستأجر و قانون محاسبات عمومى داشته و مقرر مى دارد:
«در طى و انقضاى مدت قرارداد يا لزوم تخليه و هرگونه تغيير به تشخيص و تقاضاى سازمان هواپيمايى كشورى، دادستان شهرستان محل يا جانشين او دستور تخليه و يا انجام تغيير را صادر مى كند.» قانونگذار در اين ماده تشخيص هواپيمايى كشورى را براى تخليه يا تغيير كافى براى دستور دادستان دانسته و براى حفظ حقوق دولت اماكن فرودگاهى را با حمايت دادستان از قيود رسيدگى هاى قضايى و محدوديت هاى قانونى آزاد كرده است.
۳- يكى از قوانين بسيار مهم كه امكان تملك و تصرف دولت در املاك متعلق به اشخاص را در موارد ضرورى فراهم كرده است، لايحه قانونى نحوه خريد و تملك اراضى و املاك براى اجراى برنامه هاى عمومى، عمرانى و نظامى دولت مصوب ۱۳۵۸‎/۱۱‎/۱۷ شوراى انقلاب است. اين قانون كه هم اكنون نيز ملاك عمل دستگاه هاى اجرايى در كشور است، به وزارتخانه ها يا مؤسسه ها و شركت هاى دولتى يا وابسته به دولت و شهردارى ها، بانك ها و دانشگاه هاى دولتى اجازه مى دهد تا ضمن رعايت شرايط خاص اراضى، ابنيه، مستحدثات و تأسيسات و ساير حقوق مربوط به اراضى متعلق به اشخاص حقيقى يا حقوقى و مورد نياز خود را مستقيماً يا به وسيله هر سازمان خاصى كه مقتضى بدانند خريدارى و تملك كنند. به عبارت ديگر مقررات قانونى ياد شده با محدود كردن قاعده تسليط و حرمت مال اشخاص، تملك اراضى و املاك مردم را در موارد ضرورى و مبتنى بر مصالح عمومى از سوى دستگاه هاى دولتى و عمومى تجويز كرده است. ماده ۸ قانون مواردى را پيش بينى كرده كه بنا به مواردى مانند استنكاف، مجهول بودن يا فوت مالك يا اختلافات مالكيت انجام معامله قطعى براى تملك ممكن نيست و لذا به منظور جلوگيرى از وقفه يا تأخير در اجراى طرح مقرر داشته كه پس از طى مراحلى و توديع ارزش تقويمى ملك طبق نظر هيأت كارشناسى، دادستان محل يا نماينده وى سند انتقال را امضا و ظرف يك ماه به خلع يد اقدام كند. همچنين ماده ۹ قانون مزبور پا را فراتر از اين گذاشته و با فرض ضرورت فوريت اجراى طرح به تشخيص وزير دستگاه اجرايى مربوطه به نحوى كه عدم تسريع در انجام طرح عمومى يا عمرانى موجب ضرر و زيان جبران ناپذير مى شود، به دستگاه اجرايى ذيربط اجازه داده قبل از انجام معامله قطعى و با تنظيم صورت مجلس وضع موجود ملك با حضور مالك يا نماينده وى در غياب ايشان با حضور نماينده دادستان و كارشناس رسمى در خصوص تصرف ملك و اجراى طرح قبل از تملك اقدام كند.چنان كه مشهود است قانونگذار به منظور رعايت حقوق عمومى، اجراى طرح هاى عام المنفعه از سوى دولت را بر حقوق اشخاص مقدم داشته و به دولت اجازه داده است كه املاك و اراضى مورد نياز بدين منظور را تحت شرايط و ضوابط خاصى تملك كند و در صورت وجود مانع يا فوريت خاص، به كمك دادستان اقدام كند.
۴- ماده ۹ لايحه قانونى رفع تجاوز از تأسيسات آب و برق كشور مصوب ۱۳۵۹‎/۴‎/۳ مقرر مى دارد: «چنانچه در مسير و حريم خطوط انتقال و توزيع نيروى برق، حريم كانال ها و انهار، آبيارى، ساخت ساختمان يا درختكارى و هر نوع تصرف خلاف مقررات شده يا بشود سازمان هاى آب و برق بر حسب مورد با اعطاى مهلت مناسب با حضور نماينده دادستان مستحدثات غير مجاز را قلع و قمع و رفع تجاوز خواهند كرد.» در اين ماده قانونى نيز چنانكه ملاحظه مى شود دادستان نقش حامى دولت را در حراست از حقوق عمومى ايفا مى كند.
۵- به موجب ماده واحده قانون نحوه تخليه خانه هاى سازمانى نيروهاى مسلح و وزارت دفاع و پشتيبانى نيروهاى مسلح و نيروى انتظامى جمهورى اسلامى ايران مصوب ۱۳۷۲‎/۵‎/۶ در صورتى كه استفاده كننده از خانه هاى سازمانى واحدها و دستگاه هاى مذكور و همچنين بازماندگان و وراث قانونى آنان كه به موجب مقررات مربوط مكلف به تخليه محل سكونت هستند، از تخليه محل خوددارى كنند، بر حسب مورد از طرف دادستان محل وقوع ملك يا نزديك ترين دادسرا به محل مزبور به آنان اخطار مى شود كه ظرف ۳ ماه محل را تخليه كنند و در صورت امتناع به دستور دادستان، محل مزبور تخليه خواهد شد.
اين ماده واحده نيز تلاش قانونگذار را در حمايت از اموال دولتى نشان مى دهد. لذا با معاف كردن متوليان امر از مراجعه و طى مراحل قانونى در دادگاه هاى عمومى، امكان تخليه خانه هاى سازمانى ياد شده را به كمك و دستور دادستان فراهم آورده است. هرچند كه قانون روابط موجر و مستأجر مصوب ۱۳۷۶‎/۵‎/۲۶ تسهيلات خاصى را براى تخليه فورى اماكن استيجارى براى عموم افراد ايجاد كرده است، اما اين امر از اهميت و ويژگى خاص اين ماده واحده كه متكى به حمايت دادستان است نمى كاهد.
در هر حال موارد دخالت و حمايت دادستان از اقدام هاى عام المنفعه و اعمال دولت كه منحصر به شواهد و قوانين فوق الذكر نيست و در برخى قوانين ديگر نيز مشاهده مى شود، جملگى مؤيد نقش مؤثر دادستان در تسهيل و تسريع تحقق برنامه ها، امور و اقدامات دولت است و اين نقش چنان كه در قوانينى كه اشاره شد نيز مشهود است، نقشى تكليفى و نوعاً شكلى يا تشريفاتى است. بدين مفهوم كه دادستان با وجود شأن قضايى و اختيار يا تكليف رسيدگى قضايى و اتخاذ تصميم شايسته در بسيارى از امورى كه در حوزه صلاحيت وى قرار دارد، در مواردى كه معاضدت و حضور حمايتى وى از اقدام هاى دولت مورد نظر قانون، است، فارغ از هر نوع رسيدگى يا اتخاذ تصميمى درباره ماهيت قضيه صرفاً مكلف به اجابت تقاضاى دولت و صدور دستور قانونى است. مؤيد اين سخن نظريه شماره ۷‎/۵۴۸۷ مورخ ۸۴‎/۸‎/۴ اداره كل امور حقوقى و اسناد و امور مترجمين قوه قضائيه است كه در ارتباط با ماده ۲ لايحه قانون واگذارى و تخليه اماكن و محل ها در فرودگاه هاى كشور مصوب ۱۳۵۸‎/۷‎/۲ شوراى انقلاب اسلامى (مورد اشاره در بند ۲ فوق الذكر) اعلام شده و در آن صراحتاً تأكيد شده است كه «در صورت درخواست اين سازمان (هواپيمايى كشورى)، دادستان شهرستان محل يا جانشين او مكلف است دستور تخليه را صادر كند. دستور تخليه على الاصول نياز به تعيين وقت رسيدگى و نوبت ندارد و دادستان بايد در اسرع وقت با رعايت مقررات قانونى دستور تخليه مورد اجاره را صادر كند».
با توجه به مراتب ياد شده، دولت كه به عنوان نماينده ملت در مفهوم كلى و گسترده آن اقدامات و اعمالى را به منظور تحقق امور جامعه و حراست و دفاع از حقوق عمومى و يا حتى در ارتباط با امور متداول و جارى و در رقابت با ساير اشخاص تحت عنوان اعمال تصدى صورت مى دهد، در مواقع لازم از پشتيبانى قانونى و دخالت و دستور حمايتى دادستان بهره مند مى شود و اين واقعيت دادستان را به عنوان ياور دولت در كنار نماينده ملت قرار مى دهد.
البته در اين ارتباط ذكر ۳ نكته ضرورى به نظر مى رسد. نكته اول اين كه هرچندنقش حمايتى دادستان از اقدام هاى دولت در موارد لازم و مورد نياز طبق قانون امرى مسلم و غير قابل انكار است، اما از يك طرف اين مسأله نافى وظايف ذاتى و اصلى دادستان در مواجهه با جرم و مجروم نيست و در صورت ارتكاب تخلف از مقررات يا ارتكاب جرم از سوى متوليان دولتى، بديهى است كه تعقيب موضوع و استيفاى حقوق عمومى و دولتى در جاى خود جزو وظايف دادستان محسوب مى شود و از طرف ديگر رعايت شرايط شكلى و توجه دادستان به اين مسأله در موضوعاتى كه دستور وى قانوناً لازم دانسته شده ضرورى است، هرچند كه گفته شد دادستان در موارد موضوع بحث مكلف به صدور دستور است و رسيدگى ماهيتى خارج از حيطه اختيارات اوست، ولى اين امر منافاتى با ضرورت صحت شكلى اقدام هاى دولت ندارد و توجه به موضوع در اين حد نيز جزو اختيارات دادستان تلقى مى شود.
نكته دوم ضرورت رعايت قانون و دقت در طى تمامى مراتب و مراحل مقرر از سوى قانونگذار در مواردى است كه حضور، دخالت و دستور دادستان ضرورى است. لذا مسئولين دولتى قبل از هر درخواستى از دادستان بايد از صحت اقدام هاى خود و رعايت مراتب و شرايط قانونى اطمينان حاصل كنند تا با مشكلات ناشى از وجود ايرادات شكلى و در نتيجه استنكاف دادستان از صدور دستور قانونى مواجه نشوند.نكته آخر اين كه هر چند دستور دادستان در موارد ياد شده براساس مصالح و مقتضيات قانونى قابل رسيدگى يا توقف بنا به تصميم ساير مراجع قانونى و قضايى نيست و دخالت ساير مراجع با هدف مد نظر قانونگذار از حيث رعايت ضرورت، مصلحت و سرعت منافات دارد، اما در ماهيت قضيه هر ذينفع قادر است ضمن مراجعه به محاكم و مراجع صالح قضايى، رسيدگى و احقاق حقوق خود را در برابر دولت مطالبه كند.


پاورقى ها:
۱- دكتر منوچهر مؤتمنى طباطبائى- مقاله شخصيت حقوقى صفحه ۲۳۸- منتشره در كتاب تحولات حقوق خصوصى- انتشارات دانشگاه تهران- چاپ دوم آذرماه ۱۳۷۱
۲- دكتر شمس الدين عالمى- مقاله دولت در دعاوى مربوط به منافع عمومى صفحه ۲۲۹- منتشره در مجله حقوقى وزارت دادگسترى- سال بيستم شماره ۳- مهرماه ۱۳۵۷
۳- دكتر عبدالحميد ابوالحمد- مقاله مسئوليت مدنى دولت صفحه ۳۷- منتشره در كتاب تحولات حقوق خصوصى- انتشارات دانشگاه تهران- چاپ دوم آذرماه ۱۳۷۱
۴- تقسيم اقدام هاى دولت به اعمال حاكميت و تصدى امروزه مورد انتقاد است و علاوه بر اين كه بحث ابهام و نادرستى ضابطه مقرر در ماده ۱۱ قانون مسئوليت مدنى مطرح مى باشد، اساساً مصونيت دولت از مسئوليت در امورى كه در مقام حاكميت انجام مى دهد نيز مورد انتقاد جدى قرار گرفته است. در اين باره مراجعه شود به دكتر ناصر كاتوزيان: حقوق مدنى (ضمان قهرى- مسئوليت مدنى)- شماره ۱۳۶- انتشارات دانشگاه تهران- چاپ دوم تيرماه ۱۳۶۹